Quels « financements innovants » pour le ministère des Armées?

Lors de sa première audition devant des parlementaires en tant que ministre des Armées, Florence Parly avait indiqué que le prochain Délégué général pour l’armement [Joël Barre], aurait « pour mission non seulement d’améliorer la qualité et de veiller à la modernité de nos équipements, mais également d’engager une profonde transformation visant à trouver des modes de financement innovants pour accélérer le renouvellement des matériels. » Sans plus de précisions.

L’on espérait en savoir davantage à l’occasion des différentes auditions menées tant à l’Assemblée nationale qu’au Sénat dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances pour 2018. Mais on en aura été pour nos frais. Seul le DGA a succintement abordé cette question. « Il est prévu, a-t-il dit, que les travaux de programmation en cours comportent une réflexion sur d’éventuels financements innovants. Cette réflexion en est encore à ses débuts. Nous avons déjà quelques exemples de partenariat public-privé dans le domaine des réseaux de desserte des bases aériennes ou de la fourniture d’heures de vol d’hélicoptères en école à Dax. »

À aucun moment, donc, il n’a été prononcé les trois mots qui fâchent : « sociétés de projet ». Ces dernières, dont le principe fut avancé en 2014 quand il apparut que la vente de fréquences hertziennes pour abonder le budget de la Défense allait prendre du retard, devaient acheter des équipements militaires grâce à des capitaux publics et privés pour ensuite les louer aux Armées. À l’époque, nombreux furent les parlementaires à s’y opposer, pour des raisons à la fois morales et budgétaires.

Dans son rapport pour avis sur l’équipement des forces et la dissuasion, le député (LREM) Jean-Charles Larsonneur s’est penché sur cette question des financements innovants, lesquels seront d’autant plus importants qu’une « bosse budgétaire », évaluée à 39,13 milliards d’euros pour le programme 146 « Équipement des forces » est attendue après 2019.

Mais avant d’aller plus loin, M. Larsonneur définit des « financements innovants » par des « démarches d’externalisation ou de mutualisation constituant […] un véritable choix de gouvernance qui induit de profondes modifications de l’organisation des armées ainsi qu’un transfert de responsabilité à un partenaire privé. »

Depuis les années 2000, le ministère des Armées a eu recours à de tels financements, comme par exemple le partenariat public-privé Helidax, pour la formation des pilotes d’hélicoptères de l’Aviation légère de l’armée de Terre (ALAT), le déploiement et le soutien des réseaux de desserte de l’armée de l’Air en protocoles internet ou encore, plus récemment, le projet FoMEDEC (Formation modernisée et entraînement différencié des équipages de chasse) vec un régime de location avec option d’achat de 17 avions Pilatus PC-21.

Cela étant, pour le député, il est hors de question de ressortir les « sociétés de projet » de la naphtaline car elles ne sont qu’un « pis-aller budgétaire. » Alors, quelles sont les autres solutions possibles?

Les Britanniques ayant fait preuve d’imagination et de créativité en matière de financements innovants, M. Larsonneur s’est donc penché sur leurs différentes expériences, en particulier sur les « Private Finance Initiative » (partenariats public-privé). Et, là encore, le bilan, outre-Manche, de ces initiatives est « mitigé », écrit-il.

« Dans les partenariats public-privé britanniques, un industriel finance des équipements, généralement au moyen d’un crédit, et consent à l’État la location de l’équipement concerné pour une longue durée ‒ entre 15 et 30 ans, la durée moyenne s’élevant à 25 ans ‒ afin de permettre au partenaire privé de l’État d’amortir les investissements qu’il a consentis. L’industriel contractant de l’administration supporte ainsi le coût des investissements, voire le risque industriel qui s’y attache », explique le député.

Les avions ravitailleurs A330 MRTT (ou Voyager) utilisés par la Royal Air Force sont régis par un tel système : Airbus met les appareils à la disposition du ministère britannique de la Défense, avec un tarif établi en fonction du nombre de vol consommées. Et il est possible que ces derniers puissent être utilisés pour des usages civils.

Seulement, après y avoir largement recours au tournant des années 2000, le gouvernement britannique a mis le frein sur ces PFI, lesquels ont récemment été modifiés (on parle désormais de PF2).

« Le ministère britannique de la Défense n’a encore passé aucun contrat de PFI sous l’empire de des nouvelles règles PF2 », avance en effet le rapporteur pour avis. Des raisons contractuelles et financières peuvent l’expliquer (selon le National Audit Office, « dès lors que la principale motivation de ce type de montage se trouve dans le souci de réduire à court-terme les dépenses d’investissement, et non d’optimiser les investissements de long-terme, l’efficience des partenariats public-privé est souvent faible »). De même que des contraintes opérationnelles.

Sur ce dernier point, écrit M. Larsonneur, « si la redevance d’un PFI est établie en fonction de la consommation de services, elle peut agir comme une incitation au ‘rationnement’ du recours aux capacités concernées, soit à des fins d’économies pure et simple, soit afin de laisser une part substantielle des capacités à des clients tiers afin de maximiser les ‘ revenus tiers' ».

Un autre type de financement innovant utilisé par les Britanniques est le recours à l’externalisation pour le maintien en condition opérationnelle (MCO) des équipements militaires. Et le groupe Babcock en est le grand bénéficiaire. Et, visiblement, ce dispositif a l’air de bien marcher puisque, par exemple, le coût d’entretien des avions Hawk, qui servent à la formation des pilotes de chasse de la RAF, a été réduit de 25%, « notamment grâce à une réduction de 66 % de la durée des opérations de maintenance. »

Mais ces externalisations ne sont pas pour autant la panacée. Le président de la commission de la Défense de la Chambre des Communes a ainsi confié que « si les armées y ont trouvé des avantages, elles en subissent également des inconvénients, par exemple lorsqu’il s’agit de projeter des éléments de soutien des forces sur des théâtres extérieurs. »

Aussi, pour M. Larsonneur, les « financements innovants sont à exclure pour l’investissement dans des capacités opérationnelles. » En revanche, ajoute-t-il, « c’est dans le champ de l’environnement et du soutien des forces ‒ par exemple dans leur formation et la maintenance de leurs matériels ‒ que ces financements peuvent permettre d’optimiser des dépenses qui, en dépit de la hausse annoncée des crédits de la défense, resteront contraintes. »